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盧森堡外國(guó)投資審查最新立法及其對(duì)中資的影響

· 前言 ·

自歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)2019年頒布“關(guān)于設(shè)立歐盟外國(guó)直接投資審查框架的第2019/452號(hào)條例”以來，歐盟27個(gè)成員國(guó)中已有23個(gè)國(guó)家宣布建立外國(guó)直接投資審查機(jī)制，其余4國(guó)也已經(jīng)采取措施引入審查機(jī)制，體現(xiàn)了歐盟各國(guó)加強(qiáng)外資審查保護(hù)關(guān)鍵行業(yè)和國(guó)家安全的需要。

盧森堡于2023年7月通過的外國(guó)直接投資審查機(jī)制，第一個(gè)影響是中資在盧森堡以及歐盟的任何收購(gòu)行為都將更加敏感，尤其是那些影響戰(zhàn)略行業(yè)的收購(gòu)行為，項(xiàng)目的復(fù)雜性和不確定性肯定會(huì)增加，除了傳統(tǒng)的收購(gòu)程序，還可能增加復(fù)雜、不確定和冗長(zhǎng)的外國(guó)直接投資審查程序。

盧森堡是中企對(duì)歐投資的重要目的國(guó)。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，截止2022年底，我國(guó)企業(yè)對(duì)歐盟直接投資存量1012億美元，直接投資存量超過百億美元的歐盟成員國(guó)有4個(gè)，分別為荷蘭（283億美元）、盧森堡（205.5億美元）、瑞典（186.7美元）和德國(guó)(185.5億美元）。

盧森堡投資審查將帶來哪些影響？今天，就跟隨小編的步伐一起去探究一下。

歐盟外商投資審查的覆蓋范圍擴(kuò)大

此次《修改提案》的重點(diǎn)內(nèi)容之一是將外國(guó)投資者在歐盟境內(nèi)設(shè)立的子公司進(jìn)行的投資納入審查范圍。2019年的《投資審查條例》僅針對(duì)外國(guó)直接投資（foreign direct investment），《修改提案》則將審查范圍擴(kuò)大至外國(guó)投資(foreign investment)。

與《投資審查條例》相比，《修改提案》第13條第4款將外國(guó)投資者的子公司及任何其控制的實(shí)體均被納入了歐盟外商投資審查的范圍。需要注意的是，該條規(guī)定不僅覆蓋了外國(guó)投資者在歐盟設(shè)立的子公司，同時(shí)覆蓋了包括外國(guó)投資者受益所有人在內(nèi)的所有由外國(guó)投資者實(shí)際控制的實(shí)體，只要在子公司到最終受益人的整個(gè)股權(quán)結(jié)構(gòu)中存在外國(guó)投資者實(shí)際控制的情形，即可納入審查范圍。《修改提案》中的審查范圍與《投資審查條例》相比，有十分明顯的擴(kuò)張。

歐盟外商投資審查合作機(jī)制的強(qiáng)化

《投資審查條例》要求成員國(guó)對(duì)涉及國(guó)家安全與公共秩序的外商投資進(jìn)行審查。該條例明確指出：決定是否建立審查機(jī)制或?qū)彶樘囟ㄍ鈬?guó)直接投資仍由有關(guān)成員國(guó)全權(quán)負(fù)責(zé)。同時(shí)該條例要求建立歐盟與成員國(guó)間、成員國(guó)之間的合作機(jī)制，允許歐盟和成員國(guó)對(duì)接受投資的成員國(guó)提出意見?！锻顿Y審查條例》第6條對(duì)合作機(jī)制的程序，對(duì)包括內(nèi)容、期限等事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)2021年至2023年的三份《關(guān)于審查外國(guó)直接投資進(jìn)入歐盟的年度報(bào)告》，從2020年10月11日至2021年6月30日，11個(gè)成員國(guó)根據(jù)《投資審查條例》第6條共提交了265份通知。2021年，13個(gè)成員國(guó)根據(jù)《投資審查條例》第6條共提交了414份通知。2022年，17個(gè)成員國(guó)根據(jù)《外國(guó)直接投資審查條例》第6條共提交了423份通知。由此可見，自《投資審查條例》實(shí)施以來，提交報(bào)告的成員國(guó)數(shù)量與提交的通知數(shù)量均逐年增加。

在提交至合作機(jī)制的案件逐年增加的情況下，歐盟計(jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)化合作機(jī)制。在2024年《修改提案》中，第三章以獨(dú)立章節(jié)的形式詳細(xì)規(guī)定了“適用于對(duì)安全或公共秩序產(chǎn)生負(fù)面影響的外國(guó)投資審查合作機(jī)制”。與《投資審查條例》相比，《修改提案》對(duì)合作機(jī)制進(jìn)行了更詳盡的規(guī)定，并給予其更突出的地位。該章對(duì)成員國(guó)須向歐盟或其他成員國(guó)發(fā)函的內(nèi)容和程序進(jìn)行規(guī)定。值得注意的是，第7條第5款要求接受外國(guó)投資的成員國(guó)“最大限度地考慮”其他成員國(guó)或委員會(huì)針對(duì)該投資向其提出的意見。第7條第6款則要求接受外國(guó)投資的成員國(guó)與提出意見的成員國(guó)進(jìn)行會(huì)談，為解決意見中提及的風(fēng)險(xiǎn)制定解決方案。同時(shí)，歐盟委員會(huì)可應(yīng)邀參會(huì)。此外，《修改提案》還規(guī)定了專家組會(huì)議、多國(guó)磋商等多樣化的合作形式。

從上述修訂內(nèi)容可以看出，雖然《修改提案》仍然明文規(guī)定投資審查由各成員國(guó)全權(quán)負(fù)責(zé)，但是對(duì)合作機(jī)制的強(qiáng)化擴(kuò)大了歐盟和其他成員國(guó)對(duì)投資接受國(guó)進(jìn)行投資審查的影響。同時(shí)，各成員國(guó)發(fā)函的數(shù)量逐年遞增亦意味著更多外國(guó)投資在接受投資審查的過程中至少需等待成員國(guó)或歐盟提出意見、接受投資國(guó)根據(jù)該意見提出解決方案后才能獲知審查結(jié)果。這無疑大幅增加了投資者進(jìn)行投資的時(shí)間成本，對(duì)于市場(chǎng)變化迅速的特定投資領(lǐng)域的不利影響則會(huì)更大。

歐盟外商投資審查評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的適用嚴(yán)格化

《投資審查條例》第4條對(duì)成員國(guó)確定外國(guó)直接投資是否可能影響安全或公共秩序的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。該條規(guī)定是建議性規(guī)定，成員國(guó)可自行決定是否采納該標(biāo)準(zhǔn)?！缎薷奶岚浮返?3條亦對(duì)外國(guó)投資是否可能影響安全或公共秩序的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，但與《投資審查條例》第4條相比，《修改提案》第13條采用的行為模式變?yōu)榱恕皯?yīng)為模式”，成員國(guó)有義務(wù)根據(jù)該條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行審查。這樣的規(guī)定在減損成員國(guó)投資審查自主權(quán)的同時(shí)，提高了法案的可預(yù)測(cè)性，投資者可根據(jù)此規(guī)定對(duì)自身的投資行為進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而形成合理預(yù)期，盡量避免投資進(jìn)入審查程序。但是，《修改提案》仍只是較為寬泛地規(guī)定了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性、完整性和功能，關(guān)鍵技術(shù)的可用性，關(guān)鍵投入品供應(yīng)的連續(xù)性等內(nèi)容，對(duì)此更為具體的解釋性規(guī)定則仍有待各成員國(guó)細(xì)化。

從審查的最終結(jié)果看，根據(jù)2021年至2023年的三份《關(guān)于審查外國(guó)直接投資進(jìn)入歐盟的年度報(bào)告》，2020年實(shí)際審查的案件中，79%獲無條件批準(zhǔn)，12%獲有條件批準(zhǔn)，2%被禁止，未提及投資者主動(dòng)撤回率；2021年實(shí)際審查的案件中，73%獲無條件批準(zhǔn)，23%獲有條件批準(zhǔn)，2%由投資者主動(dòng)撤回，1%被禁止；2022年實(shí)際審查的案件中，86%獲無條件批準(zhǔn)，9%獲有條件批準(zhǔn)，4%由投資者主動(dòng)撤回，1%被禁止。

通過以上數(shù)據(jù)可以看出，絕大部分受審查的交易最終均未被限制或禁止，但也應(yīng)注意到，投資者主動(dòng)撤回率在逐年上升，說明投資審查程序?qū)ν顿Y者已產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，由于耗時(shí)、可能附加的限制等因素影響，被審查的投資者對(duì)于在歐盟境內(nèi)繼續(xù)投資的信心可能受挫。此外，在投資審查的覆蓋范圍急劇擴(kuò)大的情況下，即使成員國(guó)投資審查的禁止率不變，也將導(dǎo)致更多交易受到波及。

審查流程

· 總結(jié) ·

新法于 2023 年 9 月 1 日生效，將對(duì)來自第三國(guó)，尤其是中國(guó)的外國(guó)直接投資產(chǎn)生重大影響。

我們可以預(yù)見到的第一個(gè)影響是中資在盧森堡以及歐盟的任何收購(gòu)行為都將更加敏感，尤其是那些影響戰(zhàn)略行業(yè)的收購(gòu)行為。

對(duì)于這些外國(guó)投資者來說，進(jìn)入某些戰(zhàn)略部門將是有條件的，甚至可能被完全禁止，尤其是與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵投入供應(yīng)安全和敏感信息獲取相關(guān)的部門。

其次，戰(zhàn)略投資部門的項(xiàng)目的復(fù)雜性和不確定性肯定會(huì)增加。除了傳統(tǒng)的收購(gòu)程序，還可能增加復(fù)雜、不確定和冗長(zhǎng)的外國(guó)直接投資審查程序。

此外，還不能排除成交后的監(jiān)督。特別是這個(gè)問題，我們預(yù)計(jì)不確定性會(huì)變得更大，并在交易結(jié)束后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)這些交易產(chǎn)生影響。最后，屬于該法案范圍內(nèi)的這類項(xiàng)目的交易成本顯然會(huì)比以前提高。

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